近20年间，土地使用权出让可建筑面积积与商品房新开工面积或竣工面积之间近2亿平方米的巨大差距，更多是来自非住宅部分，尤以工业为主。
上海市房地局日前组织专家学者召开的“土地日”专题研讨会上传出消息，下半年，将抓紧对经营性存量用地情况的调查摸底，进一步完善项目审核和评估机制，将增量土地供给和存量用地水平挂钩，形成“控增逼存”的用地引逼机制。
然而，这将是一个异常艰巨的任务。据2006年底由上海市房地局、统计局共同编发的最新一期《上海市房地产市场》显示，从1988-2005年，全市出让土地使用权面积共43666.37公顷，可建筑面积积42131.96万平方米，而1986-2005年，全市商品房建设新开工面积和竣工面积分别仅25698.58万平方米、22037.45万平方米。在土地和商品房两套数据近2亿平方米差异的背后，则是存量土地的巨大阴影。
“如果市区的存量土地能够形成有效供应，上海楼市的供求关系和地价、房价将完全是另外一番景象。”7月3日，上海财经大学房地产研究中心主任印堃华表示了对存量土地的担忧。不过，6月25日第十七个全国“土地日”，将成为上海加速处理存量土地的新起点。
巨大存量及新增隐患
“上海市每年都会对本市的土地开发使用情况进行调查，其中，各区存量土地数据汇总是最重要项目之一，这些数据最终都会上报市政府。但至今，官方尚未正式对全社会公布过详细的存量土地数据。”
上海市房地局一位内部人士在谈到近期上海的抢地风潮时向记者透露，“主要是因为这些数据实在是庞大惊人，公布可能对市场产生冲击，所以一直低调行事。”
值得注意的是，近年来土地使用权面积出让基本呈现逐年递增的态势，而对应的物业竣工面积却并未以接近的速度增长。
以住宅类为例，1996-2005年十年间，全市出让的住宅土地使用权可建筑面积积分别为(单位：万平方米)858.29、1308.19、1193.88、919.10、1352.82、1693.63、2524.64、3149.21、2888.28、3106.01，而同一时期的住宅竣工面积分别为(单位：万平方米)1872.65、2179.68、1963.51、1731.55、1724.02、1743.90、1880.50、2280.79、3270.43、2819.35。
住宅竣工面积的增速显然没有跟上住宅土地使用权出让可建筑面积积的增速。
“两者增速的差额对应的那部分土地，往往就成为存量土地的最大来源。”上述房地局人士透露，“换言之，2004年之后出让的土地绝大多数尚未形成楼市供应，存在转为新存量土地的风险，而这些情况，目前的统计尚无法显示。
”以控宅地新增逼非宅地存量？
为了尽量降低新增供应的土地变为存量土地的风险，从今年下半年开始，“控新增逼存量”将成为政府主管部门的土地供应核心。
对全市现有存量土地的形成情况，市房地局是这样表述的：上海目前已批准供地但尚未开发的主要有四类情况。第一类是取得土地后正常报建阶段的项目，第二类是根据“双增双减”调整规划的项目，第三类是原毛地出让的土地动迁遇阻，第四类是闲置的土地。
“存量盘活必须根据地块未开发的具体原因具体分析，采取分类处理的方式。前三类情况，政府部门将通过加快协调加强服务等督促开发，对于符合闲置土地认定条件的，予以收储，重新供地。”
近日，市房地局披露，将在抓紧对经营性存量用地情况的调查摸底基础上，分地区、分类采取新增用地计划与存量消化挂钩等措施，对存量土地较多的区县，适当减少年度计划总量，进一步促进存量土地开发入市。
其实，控新增更确切讲则是控制宅地的新供应量。从去年开始，上海市就逐渐减少住宅用地的供应，相应的，非住宅尤其是工业用地的供应比例则在逐步增加。
这一点在6月底同时公布的今年第四、第五号土地出让公告中尤为突出。四号公告挂出黄浦、浦东新区等6个地区的13幅国有土地，计25.679公顷，其中除浦东以及奉贤的两个小型住宅用地之外，其余多为商业、办公用地；五号公告则全是工业用地，推出闵行、松江区两个地区共计7幅，出让面积为14.5633公顷。
但是，存量土地恰恰集中在以工业用地为主的非宅地部分，而非目前土地供应中有意控制新增量的宅地部分。
1988-2005年，上海市土地使用权出让可建筑面积积中，住宅类为20196.79万平方米，厂房类14476.86万平方米；1986-2005年，在22037.45万平方米的商品房开发总竣工面积中，住宅占了大部分为18843.27万平方米。
换言之，近20年间，土地使用权出让可建筑面积积与商品房新开工面积或竣工面积之间近2亿平方米的巨大差距，更多是来自非住宅部分，尤以工业为主。
实际的供应偏重与各类土地的存量情况并未完全契合。
然而，近半年上海房价从去年的稳中有降转为稳中有升，宅地紧缺产品供不应求成为开发商涨价的一大说辞。
对此，印堃华指出，要稳定房价，关键要有针对性地增加土地的有效供给。“开发区的土地2/3存在浪费现象，首先要严控的应该是这类土地的新增供应。”
存量土地聚集郊区
“对市中心的存量土地而言，拆迁是其开发盘活过程中的最大障碍。”上述房地局人士告诉记者，据不完全统计，市中心目前至少还有约200个项目没有完成动拆迁。
“这些项目一般地处市中心优质地段，很多是体量较大的住宅或商业项目，即使以每个5万平方米计，光这一块就有1000万平方米的存量土地了。”
据了解，静安寺附近的协和城项目，今年春节前后曾一度收到房地部门闲置定性的“最后通牒”，日前开发商方面发言人士透露，由于涉及到规划更改及动迁，开工可能要再延迟至今年第三季度；而位于成都北路的“东八块”约40公顷的土地，因动迁等多种原因，很可能最终不了了之，大部分土地变身公共绿地。
此外，就体量而言，郊区成为存量土地的重灾区。
“像宝山、松江等区，每年批准出让的土地可达1000公顷。从2003年至今，仅通过招投标形式出让的共约1000幅土地，大多集中在郊区，目前已经开发的屈指可数。”这位房地局人士表示无奈，加上协议出让的土地，其具体情况，或许只有当地的乡长知道，区、市房地局已经很难统计，处置更是难上加难。
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